Controle jurisdicional e recusa do ANPP: limites à discricionariedade do Ministério Público

O Acordo de Não Persecução Penal (ANPP) foi introduzido no ordenamento jurídico brasileiro por meio da Lei nº 13.964/2019 (Pacote Anticrime), acrescentando uma nova alternativa no âmbito da justiça penal negocial.

O instituto configura-se como um negócio jurídico processual, cuja celebração depende da manifestação de vontade das partes envolvidas, quais sejam, o Ministério Público e o acusado. Conforme leciona Rodrigo Leite Ferreira Cabral (2021. p. 91), trata-se de instrumento que materializa a política criminal do Ministério Público, titular da ação penal pública, na persecução penal, consubstanciando um ajuste em que o investigado aceita determinadas condições, cuja contrapartida é o não oferecimento da denúncia.

Todavia, embora possua natureza despenalizadora, sua propositura está condicionada ao preenchimento de requisitos objetivos — como a confissão formal e circunstanciada, a inexistência de violência ou grave ameaça na infração e a pena mínima inferior a quatro anos —, bem como a um requisito de ordem subjetiva: a necessidade e suficiência do acordo para a reprovação e prevenção do crime.

Nesse contexto, emerge a controvérsia central: a decisão do Ministério Público que indefere o ANPP, com base nesse juízo subjetivo, deve ou não ser submetida ao controle jurisdicional.

A natureza jurídica do ANPP: entre faculdade e o dever-poder

A problemática relativa ao controle jurisdicional sobre a recusa do ANPP encontra seu ponto de partida na delimitação de sua natureza jurídica, sendo essencial perquirir se o instituto configura uma faculdade do Ministério Público, um direito subjetivo do investigado ou um dever-poder funcional, bem como as implicações normativas decorrentes de cada uma dessas construções teóricas.

Sob essa perspectiva, parte da doutrina (Cabral, 2021, p. 187; Cavalcante et al., 2020, p. 207) sustenta que o ANPP se insere na esfera de discricionariedade ministerial, o que afastaria a possibilidade de intervenção judicial após a submissão da decisão aos mecanismos de controle interno da instituição.

Não obstante, prevalece a orientação no Tribunal Pleno do Supremo Tribunal Federal (Brasil, 2023) e na Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça (Brasil, 2021), igualmente acolhida por significativa parcela da doutrina (Moreira, 2020. p. 157, No mesmo sentido: Carvalho, 2021, p. 80), é a de que o ANPP não ostenta natureza de direito subjetivo do investigado, mas também não se insere no campo da discricionariedade pura do Ministério Público.

Cuida-se de um dever-poder funcional, que, conforme sustenta Marcos Paulo Dutra Santos (2022, p. 179), pode, inclusive, ser compreendido como condição de procedibilidade da ação penal. Desse modo, ainda que não haja um direito subjetivo absoluto à sua celebração, o oferecimento do acordo submete-se a parâmetros jurídicos vinculantes, não podendo ser afastado com base em juízos arbitrários do parquet (Mendes; Lucchesi, 2020).

Desse modo, os instrumentos de justiça penal negocial consagram uma forma de discricionariedade juridicamente vinculada, qualificando-se como dever-poder funcional do Ministério Público. Nessa perspectiva, Gustavo Badaró[1] sustenta que o verbo “poderá”, previsto no caput do art. 28-A do Código de Processo Penal, deve ser compreendido à luz de interpretação analógica com o art. 318 do mesmo diploma, no sentido de que a presença dos requisitos legais converte a faculdade aparente em um dever de atuação conforme a norma.

Requisito subjetivo: o perigo de toda subjetividade

A problemática central não se situa nas hipóteses de recusa do ANPP por ausência de requisitos objetivos, mas, sim, nos casos em que tais pressupostos se encontram integralmente preenchidos e, ainda assim, o acordo é negado com fundamento na cláusula de que não seria “necessário e suficiente para a reprovação e prevenção do crime”.

A subjetividade desse requisito é particularmente perigosa, na medida em que pode operar como mecanismo de legitimação de decisões arbitrárias, funcionando como uma espécie de “fundamentação de escape”, desprovida de lastro fático concreto.

Longe de se tratar de preocupação meramente teórica, a prática forense já tem demonstrado situações equivalentes, mas que receberam tratamento desigual, com negativas de acordo com motivação em critérios ilegais, revestidos de legalidade pela elasticidade interpretativa do requisito subjetivo.

Nesse contexto, destaca-se a ocorrência de negativas de ANPP em relação a agentes políticos, com fundamento na suposta incompatibilidade do acordo com os deveres de moralidade administrativa e de fidelidade ao mandato eletivo, fundamentos que não encontram previsão legal expressa. Não há qualquer impedimento legal para celebração do acordo por agentes políticos.

Contudo, as notícias no jornal têm demonstrado que esse conceito de insuficiência para a reprovação e prevenção da conduta dos agentes políticos varia muito do destinatário da persecução penal pois, enquanto alguns agentes políticos tiveram o acordo negado, figuras de alto escalão político envolvidos em esquemas vultosos de corrupção, conseguiram celebrar a avença.

Foi o que ocorreu no Paraná (Santos, 2025), onde o MPPR firmou ANPP com diversos parlamentares, inclusive um envolvido em esquema de corrupção de mais de R$ 258.000.000,00 (Rocha, 2025), mas negou a avença para um vereador municipal. Felizmente, nesse caso, já em sede de Agravo em Recurso Especial o Superior Tribunal de Justiça (Brasil, 2025) reconheceu a inidoneidade do argumento e, no final, o acordo acabou sendo celebrado.

Como se vê, a situação é um exemplo concreto de como a subjetividade do requisito incorre em uma seletividade na concessão de benefícios pelo MP, fato que mina a credibilidade do sistema de justiça e transforma o Direito em um instrumento de poder em vez de equidade.

O princípio da inafastabilidade da jurisdição

Conforme demonstrado, a subjetividade inerente ao conceito de suficiência do acordo para a reprovação e prevenção da conduta tem possibilitado a ocorrência de seletividade indevida na concessão do benefício pelo Ministério Público.

Dessa forma, submeter o ANPP ao alvedrio exclusivo do órgão ministerial, especialmente em casos de recusa imotivada ou desproporcional, é incompatível com a ordem constitucional, por violação ao princípio da inafastabilidade da jurisdição, previsto no art. 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal, segundo o qual nenhuma lesão ou ameaça a direito pode ser excluída da apreciação do Poder Judiciário, conforme pontua José Henrique Kaster Franco (2021, p. 442).

Da mesma forma, Guilherme Brener Lucchesi e Marlus H. Arns de Oliveira (2021) sustentam a possibilidade de controle de legalidade dos atos ministeriais, tanto na fase de negociação e formação da proposta quanto no momento de homologação do ANPP, embora ressalvem a impossibilidade de intervenção judicial no conteúdo das cláusulas livremente pactuadas entre as partes.

A partir dessa premissa, defende-se a incidência do controle jurisdicional sobre a legalidade da decisão de recusa do ANPP, quando motivada exclusivamente em juízo subjetivo de suficiência para reprovação e prevenção do delito.

Decildo Lopes e Vinicius Gomes de Vasconcellos (2024), ao analisarem a posição dos tribunais brasileiros acerca do controle judicial da negativa do ANPP, destacam que a controvérsia ainda não se encontra pacificada nas cortes superiores de uniformização (STF e STJ), sendo mais recorrente sua discussão nos tribunais de segunda instância.

Concluíram no estudo que “os Tribunais brasileiros têm adotado postura restritiva no que concerne ao campo de abrangência do controle a ser exercido em caso de recusa do Ministério Público. Como visto, nos termos do entendimento amplamente majoritário, o MP gozaria de ampla discricionaridade na análise dos requisitos para celebração do ANPP, sob o propósito efetivação da adequada da política criminal, estando submetido apenas ao controle interno.”

Conclusão

A institucionalização do ANPP como mecanismo de justiça criminal consensual não pode ser compreendida como autorização para mitigação das garantias fundamentais, nem como afastamento dos instrumentos de controle de legalidade e de contenção de abusos.

A subjetividade da cláusula relativa à “necessidade e suficiência para reprovação e prevenção do crime” pode favorecer práticas seletivas por parte do Ministério Público, com risco de desvirtuamento do instituto em mecanismo de poder.

Nesse cenário, impõe-se a necessidade do controle jurisdicional para coibir eventuais práticas discriminatórias na aplicação do ANPP. Não se mostra compatível com o Estado Constitucional de Direito a redução do Judiciário a um papel meramente de expectador, sobretudo nas hipóteses em que os requisitos objetivos se encontram preenchidos e a recusa se fundamenta exclusivamente em juízo subjetivo. Tais decisões devem, portanto, submeter-se a rigoroso escrutínio de motivação.

À luz do princípio da inafastabilidade da jurisdição, compete ao magistrado apreciar lesão ou ameaça a direito, de modo que a recusa do ANPP, quando fundada exclusivamente em alegações genéricas de insuficiência para reprovação e prevenção do delito, deve ser submetida ao controle de proporcionalidade e razoabilidade. Verificada a ilegalidade, pode o Judiciário reconhecer a ausência de justa causa para a persecução penal ou até mesmo a nulidade em razão da negativa desmotivada do acordo.

Nesse sentido, o controle jurisdicional não interfere na política criminal, pelo contrário. Garante que ela seja exercida dentro dos limites da legalidade e da isonomia, protegendo o direito do acusado à solução negociada quando essa se mostra legalmente viável.

Referências

BADARÓ, Gustavo Henrique Righi Ivahy. Processo penal. Rio de Janeiro: Campus, Elsevier, 2012.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal (Tribunal Pleno). Inq 4921 RD, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 23.5.2023.

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça (Corte Especial). EDcl no AgRg no RE nos EDcl nos EDcl no AgRg no REsp 1816322, Rel. Min. Humberto Martins, j. 22.6.2021.

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. AgREsp nº 2568137/PR, Rel. Min. Sebastião Reis Júnior, j. 15.9.2025.

CABRAL, Rodrigo Leite Ferreira. Manual do acordo de não persecução penal: à luz da Lei 13.964/2019 (Pacote Anticrime). 2. ed. Salvador: JusPodivm, 2021.

CARVALHO, Sandro Carvalho Lobato de. Questões práticas sobre o acordo de não persecução penal. São Luís: Procuradoria Geral de Justiça, 2021.

CAVALCANTE, André Clark Nunes; LIMA, Antônio Edilberto Oliveira; PINHEIRO, Igor Pereira; VACCARO, Luciano e ARAS, Vladimir. Lei anticrime comentada: atualizada com as medidas cautelares do STF nas ADI’s 6298, 6299, 6300 e 6305. Leme, SP: JH Mizuno, 2020.

FRANCO, José Henrique Kaster. O papel do juiz no acordo de não persecução penal. In: DE BEM, Leonardo Schimitt; MARTINELLI, João Paulo (org.). Acordo de não persecução penal. 2. ed. Belo Horizonte, São Paulo: D’Plácido, 2021.

LOPES, Decildo. VASCONCELLOS, Vinícius Gomes. Acordo de Não Persecução Penal e Controle Judicial da recusa pelo Ministério Público: Análise da posição dos tribunais brasileiros e da normativa dos ministérios públicos sobre os fundamentos da recusa e seu controle. Revista dos Tribunais, v. 113, n. 1064, jun. 2024. Disponível em https://juslaboris.tst.jus.br/handle/20.500.12178/235635. Acesso em: 11 maio 2026.

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LUCCHESI, Guilherme Brener; OLIVEIRA, Marlus H. Arns de. O controle jurisdicional de legalidade da oferta de acordo de não persecução penal pelo Ministério Público. Migalhas, 12 mar. 2021. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/341671/oferta-de-acordo-de-nao-persecucao-penal. Acesso em: 20 jun. 2024.

MENDES, Tiago Bunning; LUCCHESI, Guilherme Brenner. Lei Anticrime: a (re)forma penal e a aproximação de um sistema acusatório? São Paulo: Tirant lo Blanch, 2020.

MOREIRA, Rômulo de Andrade. O acordo de não persecução penal. In: DE BEM, Leonardo Schimitt; MARTINELLI, João Paulo (org.). Acordo de não persecução penal. Belo Horizonte, São Paulo: D’Plácido, 2020.

ROCHA, Marcelo. ‘Diários Secretos’: ex-diretor da Alep, Abib Miguel admite esquema de corrupção e promete devolver R$ 258 milhões aos cofres públicos. G1, 29 jul. 2025. Disponível em: https://g1.globo.com/pr/campos-gerais-sul/noticia/2025/07/29/diarios-secretos-ex-diretor-da-alep-abib-miguel-admite-esquema-de-corrupcao-e-promete-devolver-r-258-milhoes-aos-cofres-publicos.ghtml. Acesso em: 11 maio 2026.

SANTOS, Marcos Paulo Dutra. Comentários ao pacote anticrime. 2. ed. rev. atual. ampl. Rio de Janeiro: Método, 2022.

SANTOS, Rafa. Por ordem do STJ, PGR irá analisar negativa de ANPP do MP do Paraná. Consultor Jurídico, 22 ago. 2025. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2025-ago-22/por-ordem-do-stj-pgr-ira-analisar-negativa-de-anpp-do-mp-do-parana/. Acesso em: 11 maio 2026.

Nota

[1] Gustavo Badaró (2012. p. 747) esclarece que “embora o art. 318 utilize o verbo ‘poderá’, é de se considerar que, demonstrada a hipótese de incidência do art. 318, o juiz deverá determinar o cumprimento da prisão preventiva em prisão domiciliar. Ou seja, deve-se ler o ‘poderá’ como ‘deverá’”.