Quem protege o procurador municipal? Uma releitura das Leis 15.134/2025 e 15.159/2025 à luz do conceito jurídico de advocacia pública

As Leis 15.134/2025 e 15.159/2025 inauguraram um novo regime de tutela penal reforçada para agentes públicos que exercem funções essenciais ao funcionamento do Estado, dado que, ao modificarem o Código Penal (Brasil, 1941), instituindo uma qualificadora do homicídio (art. 121, §2°, VII, “b”) e uma causa de aumento de pena para a lesão corporal (art. 129, §12, I, “b”) praticados contra membros do Poder Judiciário, do Ministério Público, da Defensoria Pública, da Advocacia Pública e oficiais de justiça, o legislador reconheceu que determinadas funções públicas, em razão de sua própria natureza, expõem seus titulares a riscos superiores aos ordinariamente suportados pela coletividade (Brasil, 2025a, b).

A novidade legislativa, entretanto, trouxe uma questão hermenêutica ainda pouco explorada: os procuradores municipais estão compreendidos na expressão “Advocacia Pública, de que tratam os arts. 131 e 132 da Constituição Federal” introduzida pelas citadas leis no Código Penal?

A resposta mais imediata talvez seja negativa, ao argumento de que, como o art. 132 da Constituição menciona apenas os procuradores dos Estados e do Distrito Federal, e o art. 131 disciplina a Advocacia-Geral da União (Brasil, 1988), a tutela penal diferenciada não alcançaria os procuradores municipais (e sob essa perspectiva, qualquer ampliação do alcance da norma configuraria analogia in malam partem, vedada pelo princípio da legalidade penal).

Alguns autores, a propósito, entendem desta maneira — que os procuradores municipais não estariam incluídos no conceito trazido pela inovação legislativa — ao anotarem que as citadas leis invisibilizaram a advocacia pública municipal (Azevedo; Tavares, 2025).

A questão, contudo, merece reflexão mais aprofundada, na medida em que o problema não consiste em saber se o intérprete pode criar uma nova categoria de vítimas protegidas pela lei penal.

Consiste, em verdade, em responder: qual é o conteúdo jurídico da expressão “Advocacia Pública” empregada pelo legislador?

Essa distinção é fundamental, pois, se os procuradores municipais forem considerados sujeitos estranhos ao conceito jurídico de advocacia pública, sua inclusão dependerá inevitavelmente de analogia ou de alteração legislativa; agora, se já fazem parte desse conceito, a discussão deixa de ser sobre integração de lacunas e passa a versar sobre interpretação extensiva de um conceito normativo previamente existente.

É justamente essa a hipótese que se pretende defender neste artigo: a incidência da qualificadora do homicídio introduzida pela Lei 15.134/2025 e da causa de aumento de pena da lesão corporal prevista na Lei 15.159/2025 pode alcançar os procuradores municipais sem qualquer afronta ao princípio da legalidade.

Isso porque não se está ampliando o rol de pessoas protegidas por analogia, mas apenas reconhecendo o verdadeiro alcance jurídico da expressão “Advocacia Pública”, cujo conteúdo já foi delineado pelo Estatuto da Advocacia, pela evolução constitucional e, sobretudo, pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.

O ponto de partida dessa construção é o reconhecimento de que a ausência de referência expressa aos procuradores municipais nos arts. 131 e 132 da Constituição não significa, necessariamente, sua exclusão do conceito de advocacia pública. Na realidade, os municípios constituem a única entidade federativa cuja advocacia pública não recebeu disciplina constitucional específica, circunstância que decorre de uma opção redacional do constituinte originário e não da negativa de existência de uma advocacia pública municipal. Não por outra razão, o próprio Supremo Tribunal Federal, embora tenha assentado que os municípios não estão obrigados a instituir procuradorias, também firmou entendimento de que, uma vez criadas, essas instituições devem observar precisamente o modelo constitucional delineado pelo art. 132 da Constituição, especialmente quanto à unicidade institucional, ao exercício exclusivo da representação judicial e da consultoria jurídica e ao provimento dos cargos mediante concurso público.

O primeiro elemento dessa construção encontra-se no próprio ordenamento jurídico, ou seja, muito antes da edição das Leis 15.134/2025 e 15.159/2025, o legislador já havia definido quem integra a advocacia pública.

O Estatuto da Advocacia, ao disciplinar o exercício da profissão, dispõe expressamente em seu art. 3º, § 1º, que exercem atividade de advocacia, submetendo-se ao regime da lei, “os integrantes da Advocacia-Geral da União, da Procuradoria da Fazenda Nacional, da Defensoria Pública e das Procuradorias e Consultorias Jurídicas dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das respectivas entidades de administração indireta e fundacional” (Brasil, 1994), podendo ser notado, assim, que a norma identifica, de forma expressa, as Procuradorias Municipais como integrantes da advocacia pública brasileira.

Esse entendimento é reforçado pela evolução da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que já aprofundou essa compreensão ao julgar a ADPF 1.037.

Em tal julgado, assentou-se, como já adiantado linhas acima, que, embora a Constituição não imponha aos municípios a criação de procuradorias, uma vez instituídas, elas devem observar o modelo constitucional da advocacia pública delineado pelo art. 132 da Constituição Federal (Brasil, 2024). Em outras palavras: o Supremo reconheceu que o art. 132 constitui paradigma constitucional também para as procuradorias municipais, exigindo concurso público para ingresso na carreira, unicidade institucional e exclusividade no exercício das funções de representação judicial, consultoria e assessoramento jurídico do ente federativo.

Assim, indaga-se: admitir a incidência da qualificadora do homicídio e da causa de aumento de pena quando a vítima for procurador municipal constitui interpretação extensiva ou analogia in malam partem?

Ora, a analogia pressupõe a existência de uma lacuna normativa, preenchida mediante a aplicação da disciplina prevista para hipótese semelhante, e, em matéria penal incriminadora, sua utilização em prejuízo do acusado é tradicionalmente vedada pelo princípio da legalidade (Greco, 2015). A interpretação extensiva, por sua vez, opera em situação diversa: não cria hipótese nova de incidência, limitando-se a reconhecer que o texto legal disse menos do que efetivamente comporta seu conteúdo normativo (Cunha, 2015).

Sob esse enfoque, a remissão aos arts. 131 e 132 da Constituição não impede a interpretação extensiva. Tais dispositivos não definem exaustivamente quem integra a advocacia pública; disciplinam sua organização na União, nos Estados e no Distrito Federal. Ademais, é sempre bom repetir que o próprio Supremo Tribunal Federal reconheceu que as procuradorias municipais, embora não obrigatórias, submetem-se ao modelo constitucional do art. 132 quando instituídas — a referência legislativa, portanto, pode ser compreendida como indicativa do regime constitucional da advocacia pública, e não como enumeração taxativa das carreiras alcançadas pela tutela penal diferenciada.

Essa técnica hermenêutica encontra paralelo na ADO 26 e no MI 4.733, em que o STF afastou a analogia in malam partem ao reconhecer que as condutas homotransfóbicas já estavam compreendidas no conceito constitucional de racismo (Brasil, 2019a, b).

A interpretação ora proposta encontra respaldo, ainda, na própria intenção das Leis 15.134/2025 e 15.159/2025.

O que é de extrema relevância para o caso, já que o STF possui entendimento de que a interpretação extensiva é possível quando a intenção legislativa não seja desvirtuada (Brasil, 2011); e o STJ a posição de que tal modo de interpretação é possível quando não ultrapassados os limites semânticos da lei (Brasil, 2025c); sem contar a linha doutrinária que aceita a interpretação extensiva quando a restrita gerar uma análise irracional da lei (Zaffaroni; Pierangeli, 2009).

Dessa premissa, pode-se perceber que a análise da tramitação legislativa revela que a inserção da advocacia pública no rol das carreiras especialmente protegidas decorreu da preocupação em reforçar a tutela penal de agentes públicos que exercem funções essenciais ao Estado e que, por essa razão, estão expostos a riscos diferenciados em razão do exercício de suas atribuições. Não se identifica, contudo, qualquer manifestação legislativa expressa indicando que os procuradores municipais deveriam permanecer excluídos desse regime protetivo. Pelo oposto, os pareceres e debates parlamentares enfatizam a necessidade de fortalecer a proteção institucional conferida às carreiras jurídicas de Estado, sem desenvolver qualquer distinção entre os diversos ramos da advocacia pública (Brasil, 2023a, b).

Tal aspecto possui significativa relevância hermenêutica: caso o legislador tivesse efetivamente pretendido restringir a proteção apenas aos membros da Advocacia-Geral da União, das Procuradorias dos Estados e do Distrito Federal, teria sido suficiente adotar essas denominações específicas. Não foi essa, entretanto, a opção legislativa. O texto legal empregou categoria jurídica mais ampla – “advocacia pública” – apenas acompanhada da referência aos arts. 131 e 132 da Constituição Federal[1].

Sob esse parâmetro, seria contraditório admitir que o art. 132 serve de fundamento para exigir concurso público, unicidade institucional e exclusividade funcional das procuradorias municipais, mas não possa servir de fundamento para reconhecer que esses mesmos agentes integram a advocacia pública protegida pelas Leis 15.134/2025 e 15.159/2025.

Em conclusão, parece mais consentâneo com a unidade da Constituição, com a coerência do sistema jurídico e com a finalidade das Leis 15.134/2025 e 15.159/2025 reconhecer que a expressão “advocacia pública” compreende também os procuradores municipais regularmente integrantes de carreiras organizadas segundo o modelo constitucional. A proteção penal diferenciada conferida à advocacia pública deve acompanhar o conceito jurídico que o próprio ordenamento construiu ao longo das últimas décadas, e não permanecer vinculada a uma leitura meramente literal de dispositivos constitucionais cuja redação antecede tanto a evolução jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal quanto o reconhecimento institucional alcançado pela advocacia pública municipal.

Referências

AZEVEDO, L.; TAVARES, G. M. Lei Federal nº 15.159 invisibiliza a advocacia pública municipal. Consultor Jurídico, 26 set. 2025. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2025-set-26/lei-federal-no-15-159-invisibiliza-a-advocacia-publica-municipal/. Acesso em: 20 jul. 2026.

BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei 3.613, de 2023. Brasília: Congresso Nacional, 2023a. Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2374350. Acesso em: 20 jul. 2026.

BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei 4.015, de 2023 (n. anterior: PL 996/2015). Brasília: Congresso Nacional, 2023b. Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=1197773. Acesso em: 20 jul. 2026.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília: Presidência da República, 1988. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 19 jul. 2026.

BRASIL. Lei 15.134, de 21 de maio de 2025. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 22 maio 2025a. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2023-2026/2025/Lei/L15134.htm. Acesso em: 19 jul. 2026.

BRASIL. Lei 15.159, de 3 de julho de 2025. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 4 jul. 2025b. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2023-2026/2025/Lei/L15159.htm. Acesso em: 19 jul. 2026.

BRASIL. Lei 8.906, de 4 de julho de 1994. Brasília: Presidência da República, 1994. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8906.htm. Acesso em: 19 jul. 2026.

BRASIL. Planalto. Decreto-Lei 2.848, de 7 de dezembro de 1940. Código Penal. Rio de Janeiro: Presidência da República, 1940. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del2848compilado.htm. Acesso em: 19 jul. 2026.

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça (Quinta Turma). Informativo de Jurisprudência 860. Crime do art. 241-D do ECA. Elementar “por qualquer meio de comunicação”. Comunicação oral direta e presencial. Não abrangência. Tipificação. Instrumentos intermediários de comunicação. Brasília, DF: Superior Tribunal de Justiça, 2025c. Disponível em: https://scon.stj.jus.br/jurisprudencia/externo/informativo/?acao=pesquisarumaedicao&livre=%270860%27.cod. Acesso em: 20 jul. 2026.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal (Tribunal Pleno). ADPF 1.037/DF. Relator: Min. Gilmar Mendes. Brasília, Julgado em: 19 ago. 2024. Diário da Justiça Eletrônico, Brasília, 22 ago. 2024. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=6540696. Acesso em: 19 jul. 2026.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADO 26/DF. Relator: Min. Celso de Mello. Julgado em: 13 jun. 2019. Diário da Justiça Eletrônico, Brasília, 6 out. 2020. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=4515053. Acesso em: 19 jul. 2026.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. MI 4.733/DF. Relator: Min. Edson Fachin. Julgado em: 13 jun. 2019. Diário da Justiça Eletrônico, Brasília, 6 out. 2020. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=4239576. Acesso em: 19 jul. 2026.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RHC 106.481. Relatora: Min. Cármen Lúcia. Julgado em 8 fev. 2011. Diário da Justiça Eletrônico, Brasília, DF, 3 mar. 2011. Disponível em: https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=619969. Acesso em: 20 jul. 2026.

CUNHA, R. S. Manual de Direito Penal: parte geral (arts. 1º ao 120). 3. ed. Salvador: Juspodivm, 2015.

GRECO, R. Curso de Direito Penal. 17. ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2015.

PEREIRA, L. F.; FERRASSIOLI, B.; GUGELMIN, M. A advocacia também sangra: a omissão inconstitucional da Lei 15.134/2025. Consultor Jurídico, 9 maio 2025. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2025-mai-09/a-advocacia-tambem-sangra-a-omissao-inconstitucional-da-lei-15-134-2025/. Acesso em: 20 jul. 2026.

ZAFFARONI, E. R; PIERANGELI, J. H. Manual de direito penal brasileiro: parte geral. v. 1. 8. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2009.

Nota

[1] Aliás, outra possível explicação para a referência expressa aos arts. 131 e 132 da Constituição seja a de que o legislador buscou impedir uma confusão entre o termo “advocacia pública” e o termo “advocacia” mencionada no art. 133, da Constituição, referente à advocacia privada — que, a despeito da intenção inicial de extensão da proteção penal mais reforçada, acabou não sendo contemplada na redação final das leis sob estudo, o que, inclusive, gerou severas críticas doutrinárias (Pereira et al., 2025).