Um novo espaço de análise, reflexão e pluralidade no
debate público sobre o sistema de justiça criminal
Um novo espaço de análise, reflexão e pluralidade no
debate público sobre o sistema de justiça criminal
O falecimento de Claus Roxin em fevereiro de 2025 reaviva a urgência de atualizar seu legado para os desafios da política criminal brasileira. Há mais de uma década, o mestre da Escola de Munique proferiu conferência magna no 20º Seminário Internacional de Ciências Criminais do IBCCRIM, consolidando-se como referência fundamental para a compreensão dos limites constitucionais do Direito Penal no Brasil e o significado da política criminal para os fundamentos do direito penal. Nesse sentido, o presente artigo insere-se no esforço de homenagem ao pensamento roxiniano, demonstrando sua permanente atualidade diante da reforma processual penal mais recente.
A Lei 15.272/2025, que alterou dispositivos do Código de Processo Penal ampliando as hipóteses de prisão cautelar, revela distanciamento progressivo dos parâmetros garantistas. A reforma, justificada por discursos de urgência contra a criminalidade violenta, desvincula-se de diagnósticos empíricos consistentes e expande o poder punitivo sem comprovação de eficácia preventiva. Em 2024, a população prisional brasileira atingiu 909.594 pessoas, com crescimento de 6,3% em relação ao período anterior, apesar da redução de 5,4% nas Mortes Violentas Intencionais, o que sugere que o encarceramento, considerado isoladamente, não se mostra variável suficiente para explicar a diminuição da violência (Fórum Brasileiro de Segurança Pública, 2025, p. 374; 26).
Parte-se da hipótese de que tal dinâmica aproxima o sistema brasileiro do funcionalismo sistêmico de Günther Jakobs — que prioriza a reafirmação da norma à custa de garantias —, afastando-o do funcionalismo teleológico roxiniano, que subordina a intervenção penal à proteção de bens jurídicos e aos direitos fundamentais. O objetivo é demonstrar como a instrumentalização simbólica do Direito Penal compromete sua legitimidade no Estado Democrático de Direito.
A presente pesquisa adota abordagem qualitativa de natureza teórico-analítica, combinada com análise documental e estudo de caso normativo, estruturada em três eixos interdependentes: (i) revisão bibliográfica crítica; (ii) análise normativo-comparativa; e (iii) análise empírica contextualizada.
O primeiro eixo fundamentou-se na reconstrução sistemática do funcionalismo teleológico de Claus Roxin e sua contraposição ao funcionalismo sistêmico de Günther Jakobs, com recorte temporal prioritário para publicações pós-2000, exceto obras clássicas indispensáveis. Foram excluídos textos de divulgação jornalística, opinião sem revisão por pares e produções não relacionadas ao diálogo entre funcionalismo e garantismo constitucional.
O segundo eixo concentrou-se na Lei 15.272/2025, mediante: (a) exegese sistemática dos arts. 310, 312 e 310-A do CPP, comparando as redações anterior e posterior à reforma; (b) identificação de tensões com a jurisprudência consolidada do STF (HC 84.078-7/MG; HC 132.615/SP) e do STJ (HC 960.373/RS); e (c) verificação de compatibilidade com os princípios constitucionais da presunção de inocência, da proporcionalidade e da intervenção mínima.
O terceiro eixo utilizou dados secundários do 19º Anuário Brasileiro de Segurança Pública (Fórum Brasileiro de Segurança Pública, 2025), selecionados pela relevância para contextualizar a hipótese de ausência de correlação linear entre encarceramento e redução da violência. Os indicadores abrangem: população prisional e taxa de encarceramento (2023-2024); evolução das Mortes Violentas Intencionais; perfil racial da população carcerária; letalidade policial por cor/raça; e comparativo interestadual (São Paulo e Minas Gerais). A análise limitou-se à correlação descritiva, sem pretensão de estabelecer causalidade estatística.
A triangulação dos eixos operacionalizou o método dialético-hermenêutico: a teoria roxiniana funcionou como matriz crítica para avaliar a reforma processual à luz dos dados empíricos. As principais limitações do estudo são: (a) dependência de dados secundários; (b) impossibilidade de isolamento de variáveis intervenientes na relação encarceramento-violência; e (c) análise restrita a indicadores quantitativos. Tais limitações não comprometem o objetivo central: demonstrar a dissociação entre a Lei 15.272/2025 e os pressupostos do funcionalismo teleológico garantista.
O funcionalismo teleológico de Claus Roxin, desenvolvido na Escola de Munique, marca uma inflexão decisiva na dogmática penal ao superar modelos assentados em categorias ontológicas — como o causalismo e o finalismo — e desloca o sistema à uma estrutura normativa orientada por critérios de política criminal. A proposta roxiniana vincula a dogmática à racionalização e, sobretudo, à limitação do poder punitivo estatal (Masson, 2025, p. 75; Roxin, 2000, p. 29), preservando o caráter fragmentário e subsidiário do Direito Penal.
A incorporação da política criminal como elemento estruturante não implica flexibilização de garantias; ao contrário, reforça a necessidade de que toda intervenção penal seja justificável pela proteção de bens jurídicos relevantes e pelos limites constitucionais de legalidade estrita, culpabilidade, proporcionalidade e intervenção mínima (Roxin, 2000, p. 31-32). Assim, o funcionalismo teleológico mantém o Direito Penal como instrumento de contenção do poder punitivo e de tutela da liberdade individual.
Embora partilhe com o funcionalismo sistêmico de Günther Jakobs a ideia de funcionalização da dogmática, Roxin afasta-se radicalmente quanto à finalidade do sistema. Enquanto Jakobs (2015, p. 103; 116) atribui ao Direito Penal a função de estabilizar expectativas normativas e reafirmar a vigência da norma — mesmo à custa da ampliação da imputação e da flexibilização de garantias — Roxin concebe a funcionalização como técnica de limitação, subordinada à proteção de bens jurídicos e aos direitos fundamentais (Masson, 2025, p. 75). Trata-se de modelos funcionalistas orientados em direções opostas: um expansivo e autopoiético; o outro, restritivo e constitucionalmente vinculado.
A compatibilidade do funcionalismo teleológico com a Constituição Federal de 1988 é evidente. Ao rejeitar expansões punitivas automáticas e respostas penais simbólicas, o modelo roxiniano exige fundamentação racional e controle constitucional rigoroso da intervenção penal, em sintonia com o Estado Democrático de Direito.
A reformulação da categoria da culpabilidade evidencia o núcleo garantista da teoria. Roxin (2000, p. 67-68) supera a concepção clássica fundada no “poder agir de outro modo” e reconstrói a etapa final do delito a partir da noção ampla de responsabilidade (Verantwortlichkeit). Nesse modelo, a culpabilidade constitui limite intransponível: não há punição sem culpabilidade. Contudo, ela não basta para legitimar a sanção, que depende também da necessidade preventiva da pena — exigência que impede tanto a punição desnecessária quanto a punição sem merecimento.
Essa dupla limitação é ilustrada por Roxin (2000, p. 31), nos quais condutas culpáveis não justificam pena por ausência de necessidade preventiva, ou, inversamente, circunstâncias de risco profissional demandam respostas diferenciadas mesmo diante de graus idênticos de culpabilidade. A responsabilidade penal passa, assim, a ser uma avaliação normativa que combina limites garantistas e exigências preventivas constitucionalmente legitimadas.
Ao integrar culpabilidade e prevenção de forma sistemática, o funcionalismo teleológico oferece maior clareza para resolver temas como erro, desistência voluntária e outras hipóteses limítrofes, nas quais o tratamento penal do agente depende da verificação de se a pena cumpre função preventiva concreta. Assim, a sanção deixa de ser consequência automática do injusto e assume caráter excepcional.
Em contraste, o funcionalismo sistêmico relativiza a função limitadora da culpabilidade ao priorizar a reafirmação da vigência abstrata da norma, abrindo espaço para expansões punitivas dissociadas da proteção de bens jurídicos. Essa orientação aproxima-se de lógicas de antecipação punitiva e afasta-se das bases garantistas do Estado Democrático de Direito.
O contraste evidencia a maior afinidade do funcionalismo teleológico com o garantismo constitucional brasileiro e seu potencial crítico frente a processos contemporâneos de expansão penal simbólica, nos quais a política criminal se afasta da dogmática e converte-se em instrumento legitimador do endurecimento normativo — movimento incompatível com a função restritiva que deve caracterizar o Direito Penal em um sistema democrático.
Em 2024, a população prisional atingiu 909.594 pessoas, correspondendo a taxa de 427,9 presos por 100 mil habitantes, com incremento de 6,3% em relação ao período anterior (Fórum Brasileiro De Segurança Pública, 2025, p. 398). No mesmo período, as Mortes Violentas Intencionais registraram redução global de 5,4% (Fórum Brasileiro De Segurança Pública, 2025, p. 26). A coincidência temporal desses indicadores não permite, por si só, inferir relação causal entre encarceramento e redução da violência: a ausência de controle sobre variáveis intervenientes — como dinâmicas demográficas, flutuações econômicas e variações nas políticas de segurança pública — impede isolar o encarceramento como fator explicativo da queda. Assim, o recurso a esses dados como fundamento empírico suficiente para legitimar a expansão punitiva carece de sustentação metodológica, revelando o caráter retórico, e não técnico, das reformas orientadas pelo endurecimento penal.
Nesse cenário, a Lei 15.272/2025 emerja como expressão paradigmática da instrumentalização simbólica do Direito Penal. A reforma processual, justificada pelo discurso da insegurança, amplia significativamente as hipóteses de prisão cautelar mediante critérios abertos de periculosidade. O novo § 5º do art. 310 do Código de Processo Penal autoriza a conversão da prisão em flagrante em preventiva com fundamento exclusivo na existência de inquéritos ou ações penais em curso contra o agente — elementos que isoladamente não demonstram necessidade cautelar concreta, esvaziando o critério de excepcionalidade da custódia. De modo semelhante, o art. 310-A introduz coleta compulsória de material genético em fase ainda marcada pela suspeita inicial, alterando a natureza da audiência de custódia e tensionando o princípio da presunção de inocência.
Embora o art. 312, § 4º, reafirme formalmente a impossibilidade de decretação da prisão preventiva com base exclusiva na gravidade abstrata do delito, a leitura sistemática dos §§ 3º e 5º do art. 310 potencializa interpretações expansivas que admitem fundamentações genéricas baseadas em prognoses de periculosidade. Esse deslocamento normativo contraria a jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal, que reitera que a prisão preventiva somente se legitima mediante fundamentação concreta, individualizada e desvinculada de clamor social (Brasil, 2009, 2014). Da mesma forma, o Superior Tribunal de Justiça condiciona a custódia cautelar à demonstração da inadequação das medidas alternativas (Brasil, 2025). A reforma, ao flexibilizar esses parâmetros, aproxima-se de lógicas de antecipação punitiva incompatíveis com o Estado Democrático de Direito.
A racionalidade que orienta tais reformas revela afinidades práticas com o modelo do Direito Penal do Inimigo. A expansão expressiva da letalidade policial em estados como São Paulo (+60,9%) e Minas Gerais (+45,5%), em contexto de redução de outros crimes letais, sugere opção político-institucional que privilegia o confronto armado como estratégia de controle (Fórum Brasileiro de Segurança Pública, 2025, p. 63). Determinados segmentos da população passam a ser tratados prioritariamente como riscos a serem neutralizados, e não como sujeitos de direitos. À luz do funcionalismo teleológico de Claus Roxin (2000, 2009), tal orientação configura desvio radical da função própria do Direito Penal: substitui a proteção de bens jurídicos por estratégias de demonstração de força e reafirmação simbólica da norma, comprometendo a coerência dogmática do sistema e aprofundando desigualdades estruturais.
A adequada compreensão das políticas públicas é indispensável para situar a política criminal dentro do arranjo institucional do Estado Democrático de Direito. Em perspectiva geral, Bucci (2023, p. 39) descreve as políticas públicas como programas de ação governamental estruturados a partir de processos formalmente regulados — planejamento, orçamento, processo legislativo, execução administrativa e controle judicial — destinados à coordenação racional dos recursos do Estado e à orientação da atuação pública e privada para objetivos socialmente relevantes. São, portanto, instrumentos que exigem continuidade, coordenação interinstitucional, avaliação empírica e racionalidade técnico-administrativa, não podendo ser reduzidos a ações fragmentadas ou respostas imediatistas.
Nesse sentido, a política criminal, enquanto modalidade específica de política pública, não se confunde com a mera produção normativa penal. Sua função exige diagnóstico das dinâmicas da violência, análise de suas causas sociais, econômicas e territoriais e formulação de estratégias abrangentes de prevenção, intervenção qualificada e redução de danos. A ausência dessa abordagem integrada produz um deslocamento indevido de expectativas para o sistema penal, como se a resposta repressiva fosse capaz, isoladamente, de solucionar fenômenos complexos e multicausais.
No Brasil, a omissão estatal em desenvolver políticas públicas de segurança baseadas em evidências — como prevenção primária, qualificação urbana e fortalecimento de redes comunitárias — transfere à legislação penal a responsabilidade pela contenção da criminalidade. Esse deslocamento ignora a natureza fragmentária e subsidiária do Direito Penal.
Some-se a isso o fato de que, no Brasil, o campo das políticas públicas ainda é institucionalmente fragilizado, fenômeno que se intensifica na política criminal. Mesmo diante da aprovação recorrente de normas penais severas, inexistem mecanismos de accountability capazes de aferir o impacto real — financeiro, institucional e social — dessas medidas. Não se avalia o custo legislativo, o efeito sobre o encarceramento, a repercussão orçamentária nem a efetividade preventiva. O resultado é um processo legislativo de forte carga simbólica e baixa racionalidade, que frequentemente culmina em medidas incompatíveis com o sistema constitucional vigente. Um exemplo ilustrativo desses custos — tanto econômicos quanto institucionais — é a Lei 13.964/2019 (Pacote Anticrime): após longo processo legislativo e significativo dispêndio de recursos políticos e administrativos, dispositivos relevantes foram posteriormente declarados inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal nas ADIs 6.298, 6.299, 6.300 e 6.305, como os arts. 3º-C (parte final) e 3º-D (parte final) do CPP, demonstrando a irracionalidade de reformas aprovadas sem avaliação de impacto.
A aposta reiterada em reformas penais simbólicas reforça a falsa percepção de eficiência imediata, ao mesmo tempo em que desmobiliza o compromisso estatal com políticas públicas efetivas. Forma-se um ciclo contraproducente: quanto menos o Estado investe em políticas abrangentes e estruturais de segurança pública, maior a pressão por novos agravamentos penais; e quanto maior o endurecimento penal, menor o incentivo para investimentos preventivos. O resultado é um sistema penal hipertrofiado, tensionado por demandas que excedem suas funções constitucionais, enquanto políticas públicas essenciais permanecem subfinanciadas, dispersas e incapazes de enfrentar as causas reais da criminalidade.
O funcionalismo teleológico de Claus Roxin oferece parâmetros robustos para limitar a intervenção penal no Estado Democrático de Direito. Ao subordinar a sanção à proteção de bens jurídicos, à culpabilidade e à necessidade preventiva concretamente demonstrada, o modelo exclui o uso simbólico do Direito Penal como instrumento de gestão comunicacional da insegurança. A análise da Lei 15.272/2025 demonstra, contudo, que o sistema brasileiro se afasta radicalmente desses parâmetros: a expansão das hipóteses de prisão cautelar, dissociada de fundamentação empírica e de eficácia preventiva demonstrada, aproxima-se do funcionalismo sistêmico de Jakobs, que prioriza a reafirmação abstrata da norma em detrimento de garantias fundamentais.
Superar esse quadro exige recomposição do vínculo entre Constituição, política criminal e dogmática penal, mediante três proposituras concretas de reconstrução institucional.
Primeira propositura: integração estrutural do Direito Penal às políticas públicas de segurança preventiva. É necessário reconceber o Direito Penal como componente subsidiário de um sistema amplo de políticas públicas de segurança, no qual sua função é residual e complementar. No modelo roxiniano, a prevenção não se confina à ameaça de sanção (Generalprävention negativa), mas abrange a Generalprävention positiva consistente na eliminação de desigualdades estruturais, combate a vulnerabilidades socioeconômicas e provisão de serviços essenciais. Isso implica: investimento prioritário em educação de qualidade, saneamento básico universal, acesso equitativo à saúde (incluindo saúde mental) e inclusão produtiva no mercado de trabalho formal. A intervenção penal só se justifica quando esse sistema preventivo primário falha, e mesmo assim de forma fragmentária e proporcional. O Estado deve transitar de uma lógica reativa-punitiva para uma lógica proativa-inclusiva, reconhecendo que a efetiva proteção de bens jurídicos exige condições materiais de dignidade, não apenas normas proibitivas.
Segunda propositura: reforma da técnica legislativa penal com institucionalização de avaliação de impacto e accountability. A técnica legislativa tradicional, centrada na previsão de condutas, cominação de sanções e regulação processual, mostra-se insuficiente para garantir a racionalidade da política criminal. Impõe-se a incorporação obrigatória de mandamentos de análise de impacto em toda proposta de reforma penal, abrangendo: (a) diagnóstico empírico da problemática a ser enfrentada; (b) estimativa de custos orçamentários e institucionais; (c) projeção de efeitos sobre o sistema prisional; (d) avaliação de alternativas não penais; e (e) monitoramento pós-implementação. Essa exigência decorre diretamente do princípio roxiniano da intervenção mínima e da subordinação da pena à necessidade preventiva: não pode haver legitimação de sanção sem demonstração prévia de sua eficácia e adequação. O fracasso do Pacote Anticrime (Lei 13.964/2019), cujos dispositivos foram declarados inconstitucionais pelo STF (ADIs 6.298, 6.299, 6.300, 6.305), evidencia os custos da irracionalidade legislativa.
Terceira propositura: estabelecimento de mecanismos institucionais de accountability para política criminal. Além da avaliação de impacto ex ante, é indispensável construir sistema permanente de accountability que vincule resultados empíricos à manutenção ou revogação de normas penais. Isso inclui: (i) relatórios anuais do Congresso Nacional sobre efetividade das leis penais; (ii) participação obrigatória de entidades da sociedade civil e academia na monitorização; (iii) revisão automática de dispositivos que resultem em aumento desproporcional da população carcerária sem redução correspondente da criminalidade; e (iv) responsabilização funcional de agentes públicos que proponham reformas sem fundamentação técnica. Esse sistema assegura que o Direito Penal reassuma seu caráter excepcional, subsidiário e fragmentário, conforme postulado por Roxin, impedindo que se converta em instrumento de gestão político-comunicacional.
A realização dessas proposituras demanda superação do ciclo vicioso atual, em que a omissão estatal em políticas públicas estruturais gera demandas por endurecimento penal, que por sua vez desmobilizam investimentos preventivos. O funcionalismo teleológico, ao exigir que toda intervenção penal seja justificável pela proteção efetiva de bens jurídicos e limitada pelos direitos fundamentais, aponta para uma saída: o Direito Penal deve reassumir sua função restritiva, integrando-se a políticas públicas abrangentes de segurança — únicas capazes de enfrentar as causas reais da criminalidade sem comprometer a legitimidade democrática do sistema de justiça. A homenagem ao legado de Claus Roxin exige não apenas reverenciá-lo como mestre, mas operacionalizar sua exigência de racionalidade e limitação no exercício do poder punitivo.
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