Imunidades parlamentares na Constituição Federal e o caso Marielle Franco

As imunidades parlamentares são institutos controversos dentro do Direito brasileiro. Enunciadas no art. 53 da Constituição Federal (CF), existe um grande debate sobre o seu escopo de aplicabilidade e em quais hipóteses seria possível limitá-las dentro da própria lógica da Constituição. Além disso, é importante relembrar que essas figuras também são normas de Direito Processual Penal e, por isso, quando as interpretamos, também devemos olhar para os institutos e a lógica desse ramo do Direito. O presente trabalho analisará uma das imunidades, a imunidade formal, através do Inquérito 4.954 do Supremo Tribunal Federal (STF). Caso extremamente controverso em que se determinou a prisão preventiva de um parlamentar em exercício, mesmo sem a existência de flagrante delito, requisito necessário nos termos do art. 53, §2º, da CF. A Corte já havia enfrentado essa possibilidade no caso do Senador Delcídio do Amaral, mas em condições razoavelmente diferentes (Brasil, 2015).

Imunidades parlamentares na CF/88 e no Código de Processo Penal (CPP)

As imunidades parlamentares são uma das principais prerrogativas concedidas pela CF para os parlamentares. Elas surgem como formas de conter o arbítrio estatal e permitir que os parlamentares possam exercer o seu trabalho democrático de forma autônoma. O artigo 53 da CF as enuncia na seguinte ordem: a inviolabilidade dos deputados e senadores pelas suas opiniões, palavras e votos, a partir da expedição do diploma (caput), a existência do foro de prerrogativa perante o STF para os parlamentares (§ 1º), a exclusão da possibilidade de prisão dos parlamentares que não sejam uma prisão em flagrante de crime inafiançável (§2º) e a possibilidade de sustar o andamento de processo por parte da casa do parlamentar, caso ocorra uma denúncia durante o mandato, por crime cometido após a diplomação (§3º) (Brasil, 1988). Tais prerrogativas conferem um grau de proteção diferenciado para garantir o exercício idôneo da função parlamentar. Por se tratar do cargo com a maior representatividade democrática, a ratio seria a de que as suas opiniões mereceriam grau maior de proteção e a sua prisão deveria ser aceita em casos excepcionais. Essas proteções são respectivamente classificadas como imunidade material (caput), foro privilegiado (§1º) e imunidade formal (§2º).

Sobre a imunidade material, o principal consenso parece ser o de que a proteção não é concedida para a pessoa do parlamentar, mas para o cargo que ele ocupa (Silva, 2021, p. 434-436). Ela é concedida para garantir o exercício da sua função como representante das opiniões e vontades da população, e não para permitir o abuso desse direito. Portanto, não se trata de uma proteção absoluta para o parlamentar, já que, assim que suas palavras não mais se relacionem com a sua função, não existe razão para conceder um grau maior de proteção. Já sobre a discussão acerca do foro privilegiado, ela é muito complexa e trata de aspectos que fogem do escopo deste trabalho. Por se tratar de regra definidora de competência em razão da função, muito se discute sobre qual a sua extensão frente ao fim do mandato e da prerrogativa, se pode ser utilizado como critério outros acusados através da conexão dos crimes etc. (Barcellos, 2023 p. 353-354).

Contudo um aspecto ainda muito pouco explorado pela doutrina de Direito Constitucional é a proteção criada pelo §2º do artigo 53, da CF: a imunidade formal, que define que somente podem ser alvo de prisão parlamentares que forem presos em flagrante de crime inafiançável. Diferentemente das outras proteções, que trazem noções próprias da dogmática constitucional, esta necessita de conceitos oriundos do Direito Processual Penal. Tanto a noção de prisão em flagrante quanto a de crime inafiançável só podem ser compreendidas através da análise dos conceitos do CPP.

O artigo 302 do CPP define que somente nas seguintes hipóteses o acusado está em flagrante delito (e por isso sua prisão pode ser decretada por quem quer que seja):

I – está cometendo a infração penal; II – acaba de cometê-la; III – é perseguido, logo após, pela autoridade, pelo ofendido ou por qualquer pessoa, em situação que faça presumir ser autor da infração; IV – é encontrado, logo depois, com instrumentos, armas, objetos ou papéis que façam presumir ser ele autor da infração (Brasil, 1941).

Além disso, o artigo art. 303 do mesmo código define que, caso se trate de uma infração permanente, o flagrante delito só cessa assim que acabar a respectiva permanência. O rol de situações em que é permitida a prisão em flagrante é extremamente limitado, pois ela visa evitar o delito antes de consumado ou impedir o autor e, ao mesmo tempo, proteger provas importantes de autoria e materialidade (Badaró, G., 2022, p. 1050-1051).

A inafiançabilidade também é uma exceção. A maior parte das suas hipóteses encontram respaldo na CF. Elas estão descritas nos artigos 323 e 324 do CPP (variando de crimes que, por motivos institucionais e sociais, são reprováveis, e até condutas que demonstram tentativas de não colaboração com a instrução penal).

Para o presente ensaio, a hipótese do inciso IV do art. 324 é a de maior interesse — quando estão presentes os requisitos de prisão preventiva. Ela é permitida, segundo o art. 312 do CPP, por garantia de ordem pública e econômica, conveniência da instrução criminal ou para garantir a aplicação da lei penal. A doutrina define como centrais o fumus comissi delicti e o periculum libertatis, com o primeiro aspecto englobando os requisitos de materialidade e autoria do delito e o segundo o perigo na liberdade do acusado (Badaró, G., 2022, p. 1062-1065). O entendimento é de que, por ser uma medida restritiva de liberdade antes do trânsito em julgado, não bastariam indícios de materialidade, mas sim que a hipótese de o crime ter acontecido deve ser a mais verossímil e refutar todas as demais hipóteses. Sobre a autoria, o standard probatório seria um pouco inferior, mas não consideravelmente (Badaró, C., 2021, p. 1657). Finalmente, sobre o perigo de liberdade, não poderiam ser feitas referências abstratas ao fato de o acusado ter poderio econômico e por isso ser capaz de fugir, mas devem ser trazidas provas que comprovem a intenção de não permitir a aplicação da legislação penal.

Em se tratando de parlamentares que ocupam cargos eletivos no Congresso Nacional, torna-se ainda mais delicado definir quando a prisão preventiva se justifica, já que o texto constitucional define como necessária a situação de flagrância. A norma buscava proteger um Parlamento que, após duas décadas de ditadura militar, tinha tido a sua independência muito reduzida. Contudo, passados mais de 35 anos desde a promulgação da CF, questiona-se a necessidade de tais restrições (Ferreira; Lehfeld, 2016, p. 152-156). Afinal, com o passar do tempo, os parlamentares foram se estabelecendo como uma das classes sociais mais poderosas do Brasil. Vários escândalos de corrupção que aconteceram nas últimas décadas tiveram alguma relação direta com parlamentares, que, muitas vezes, na opinião popular, saem impunes graças a tais imunidades e suas posições de influência no Judiciário.

Todavia até que ponto pode-se relativizar tal garantia positivada na CF? Mesmo que seja questionável a necessidade de tais imunidades, elas ainda existem no texto constitucional e definem de forma categórica as hipóteses de prisão de parlamentares. Nesse contexto, torna-se necessária a análise da linha argumentativa do Inquérito 4.954 do STF, que decretou a prisão preventiva de diversas pessoas, entre as quais estava o Deputado Federal João Francisco Inácio Brazão (Chiquinho Brazão), sem que se tratasse de flagrante delito.

Inquérito 4.954 e a relativização das imunidades parlamentares

O Inquérito 4.954 trata da investigação dos mandantes do assassinato da então vereadora Marielle Franco e do seu motorista Anderson Gomes no dia 14 de março de 2018 (Brasil, 2024). Como apurado pela polícia, o crime contava com duas operações, a execução em si do delito, feita por Ronnie Lessa (que teria sido contratado por Edmilson Macalé), e a garantia de impunidade dos mandatários. Esses mandatários fizeram uma única exigência para a execução do delito: a de que não fosse cometido na Câmara dos Vereadores, para garantir a sua impunidade através de uma organização criminosa dentro da divisão de homicídios da Polícia Civil do Estado do Rio de Janeiro (PCERJ). Sendo feita fora da Câmara dos Vereadores, a PCERJ conseguiria afastar a atuação de outros órgãos para que o então diretor Rivaldo Barbosa ficasse responsável pelos pormenores da investigação (Brasil, 2024). Foram feitas diversas tentativas de criar obstáculos ao correto desenvolvimento da investigação, como a nomeação do delegado responsável pelo caso, um amigo próximo de Rivaldo (Giniton Lages), para evitar maiores desdobramentos. Contudo não demorou para que Ronnie Lessa fosse preso e, em 2023, realizasse delação premiada, indicando Domingos e João Francisco Brazão e Rivaldo Barbosa como envolvidos no delito.

Em 24 de março de 2024, foi decretada a prisão preventiva dos três em decisão monocrática feita pelo Ministro Alexandre de Moraes, posteriormente confirmada pela 2ª Turma.

Em seu voto, o ministro afirma que, como estaria configurada a hipótese de prisão preventiva, afastava-se a possibilidade de fiança, o que por si só permitiria a prisão em flagrante conforme o decidido na Ação Cautelar (AC) 4.039 do STF, (caso do Senador Delcídio de Amaral) (Brasil, 2015). Nessa decisão, o relator Ministro Teori Zavascki traz como ratio decidendi a noção de que, como nem os próprios direitos fundamentais são absolutos, não poderia o ser uma prerrogativa individual que constitui quase que um privilégio ilegítimo frente à normalidade democrática. Com a consolidação do regime democrático e com o risco de um regime autoritário diminuindo, não se justificaria mais tal imunidade que apenas serviria para criar uma casta privilegiada e impune. Além disso, a própria hipótese de prisão de parlamentares em caso de flagrante de crime inafiançável demonstraria que não existiria vedação total à prisão cautelar dessa classe, buscando somente mitigar as suas hipóteses.

A argumentação trazida pelo Ministro Teori Zavascki parte do pressuposto de que, se tal dispositivo constitucional for observado no vácuo, pode gerar uma série de injustiças. Interpretar um dispositivo constitucional isoladamente seria incorreto, sendo necessário compreender suas razões dentro do sistema constitucional (Silva, 2005, p. 125-127).

Em texto dogmático analisando a jurisprudência do STF sobre o assunto e a AC 4.039, Ferreira e Lehfeld (2016, p. 153-155) trazem uma série de outros dispositivos constitucionais que seriam violados pela interpretação literal no caso. Ademais, demonstram que a própria doutrina mais moderna de interpretação constitucional entende como limitadas as diversas imunidades positivadas na CF. Contudo a análise do §2º do art. 53 da CF não pode se limitar apenas à Constituição, por ser uma regra que necessariamente influi no processo penal e no seu funcionamento, sendo limitada a sua análise através apenas dos dispositivos constitucionais (Ballan Junior; Paulino, 2022, p. 16).

A prisão de Chiquinho Brazão tratava de situação diferente da apresentada na AC 4.039. Isso porque se permitiu a prisão de parlamentar sem qualquer indício de flagrante delito, diferentemente do caso Delcídio do Amaral, em que se estava diante do crime de associação criminosa, requisito exigido pelo §2º do art. 53 da CF.

Muito se pode discutir sobre a não razoabilidade de tal dispositivo, por permitir a impunidade de uma classe privilegiada que possui diversas ferramentas para influenciar o andamento das investigações policiais. Por mais repugnante que seja o crime, fato é que o CPP é taxativo ao definir em quais hipóteses é permitida a prisão em flagrante. Em situações diferentes do flagrante delito, não há como se cogitar a prisão cautelar de parlamentar no exercício do seu mandato. A simples configuração dos requisitos da prisão preventiva não exclui a necessidade de se tratar de situação de flagrante delito. As medidas cautelares dentro do processo penal devem ser a exceção e sempre proporcionais a punição buscada (Sanguiné, 2014, p. 625-626).

A lógica do processo penal é proteger o acusado contra o arbítrio estatal e garantir que a prisão aconteça apenas quando imprescindível. Portanto, a prisão antes do trânsito em julgado da sentença penal deve ter uma base muito sólida, e é ilógico que se permita uma flexibilização dos critérios utilizados para permitir a prisão preventiva de parlamentares, que deve ser a exceção.

Não há com isso uma proibição do exercício da justiça criminal, mas sim uma vedação à utilização de medidas cautelares que não sejam a prisão em flagrante de crime inafiançável. Mesmo que sejam consideradas injustas e imorais, as limitações às imunidades parlamentares devem ser interpretadas de forma restritiva sempre se pautando pelos critérios elencados pela Constituição. Por isso, o esforço argumentativo deve ser o de tentar classificar as eventuais tentativas dos acusados de turbar o correto andamento da ação penal como uma infração permanente, permitindo-se a prisão em flagrante. A mera menção a noções abstratas de justiça não é suficiente.

O presente ensaio não busca defender uma interpretação completamente literal do art. 53, §2º da CF, mas sim trazer uma visão crítica da justificativa utilizada para se flexibilizar as imunidades parlamentares. A interpretação sistemática é necessária, mas assim como diversos princípios levam a entender a sua possibilidade, outros tantos vão em sentido contrário, como o inciso LVII do art. 5º (“ninguém será considerado culpado até o trânsito em julgado de sentença penal condenatória”). Nesses casos em que a decisão exige uma interpretação sistemática, o ônus argumentativo recai sobre o intérprete que deve ser capaz de justificar adequadamente o porquê de a interpretação comum ser inadequada naquele caso específico, ônus que não foi superado na decisão apresentada.

Conclusão

As imunidades parlamentares possuem um papel intrigante dentro do Direito brasileiro. Situando-se tanto no Direito Constitucional quanto no processo penal, a sua interpretação é extremamente complexa dependendo muito de uma análise sistemática que seja capaz de justificar a exceção no caso concreto. Dentro das imunidades, a imunidade formal possui contornos especiais por fazer referência direta a termos próprios do processo penal e não do Direito Constitucional.

Com o passar do tempo, tais prerrogativas que surgiram para proteger o Congresso Nacional passaram a ser questionadas e enfraquecidas na jurisprudência do STF. O Inquérito 4.954 do STF trata exatamente sobre esse tema ao abordar a prisão preventiva de um deputado federal acusado de mandar assassinar a na época vereadora Marielle Franco. O Ministro Alexandre de Moraes decretou a prisão preventiva de diversas pessoas com uma só decisão, mas se levantaram dúvidas principalmente sobre a prisão do deputado federal João Francisco Brazão sem que estivessem presentes os requisitos elencados pela CF e CPP.

A análise da decisão demonstra que não houve uma tentativa de se definir o que tornaria possível nesse caso a sua prisão, mesmo não tendo sido cumpridos os requisitos da prisão em flagrante, fazendo-se menções genéricas aos privilégios injustos que tais imunidades promovem.

Esse ensaio defende que os privilégios — justos ou não — continuam válidos e, caso se queira afastá-los, o intérprete deve ser capaz de configurar as condutas praticadas dentro das definições do CPP sobre crime inafiançável e flagrante delito.

Referências

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