A conexão entre vantagem e atuação funcional nos crimes de corrupção: notas sobre o caso Jaques Wagner

Na última semana, o ministro André Mendonça, do Supremo Tribunal Federal (STF), determinou a deflagração de fase da Operação Compliance Zero envolvendo o senador Jaques Wagner. Em 17/06/2026, no âmbito das Petições nº 16.201 e 16.229[1], o magistrado, com a concordância da Procuradoria-Geral da República, decidiu pela realização de medidas investigativas e a imposição de cautelares pessoais contra o parlamentar federal e outras pessoas.

A hipótese investigativa, provisoriamente acolhida pelo magistrado, é de que o senador teria recebido vantagens indevidas do empresário Augusto Lima, vinculado ao banco Master, para, em contrapartida, utilizar sua função parlamentar em benefício do empresário e da instituição financeira. Segundo a decisão, a Polícia Federal identificou “indícios de atuação parlamentar, por parte do Senador, em temas de interesse do Banco Master, especialmente [a] em matéria de crédito consignado, [b] em relação ao limite de cobertura do Fundo Garantidor de Créditos (FGC) e [c] em iniciativa parlamentar voltada à fiscalização e controle da operação de aquisição do Banco Master pelo BRB” (Brasil, 2026b, p. 2). Com base nesses elementos, o ministro concluiu haver “indícios suficientes de crimes graves, notadamente corrupção ativa [e] corrupção passiva” (Brasil, 2026b, p. 21).

Afirmar a existência de indícios da prática do delito de corrupção por um parlamentar federal não impacta apenas a pessoa investigada; afeta, em sentido mais amplo, a dinâmica político-eleitoral e a confiança da sociedade em suas instituições. Qualquer seja o desfecho da investigação, a deflagração de uma operação, por si só, gera consequências reputacionais e políticas que, em larga medida, não são revertidas por eventual arquivamento ou absolvição futura. Assim, é esperado que decisões judiciais dessa natureza estejam suficientemente motivadas[2].

O objetivo deste texto é modesto: examinar, a partir da fundamentação utilizada na decisão, se é possível identificar, ainda que de modo indiciário, o vínculo entre vantagem e atuação funcional que caracteriza os delitos de corrupção — em outras palavras, se a decisão conseguiu demonstrar haver indícios razoáveis da prática do crime de corrupção passiva por parte do parlamentar federal. Não está no escopo desse trabalho, assim, avaliar se os investigados são culpados, inocentes ou se surgirão novas evidências. Busca-se tão somente avaliar se foram oferecidas boas razões para a determinação, nesse específico momento, das medidas investigativas relacionadas ao parlamentar.

O texto está estruturado da seguinte maneira: (i) a primeira seção busca reconstruir a interpretação conferida pelo STF ao crime de corrupção passiva; (ii) a segunda avalia os fundamentos apresentados na decisão judicial como indício de atuação funcional do parlamentar em benefício de agentes privados; e (iii) a terceira seção apresenta as conclusões e comentários finais.

 

Corrupção passiva e a exigência de vínculo entre vantagem e atuação funcional na jurisprudência do STF

Tradicionalmente, os crimes de corrupção foram construídos em torno da ideia de pacto de injusto (Greco; Teixeira, 2017, p. 19-51), também referido como acordo ilícito (Ambos; Urquizo, 2021) ou pactum sceleris (Fragoso, 1986, p. 416). Nesse modelo, o agente público é indevidamente remunerado por fazer ou omitir algo em benefício do corruptor. Em outras palavras, deve haver um nexo entre a vantagem do particular e alguma ação ou omissão do agente público. Não existe entre nós um modelo de criminalização que prescinda dessa conexão. Diferentemente de outros ordenamentos, como o espanhol e o argentino, que admitem figuras penais voltadas ao simples recebimento de vantagens em consideração ao cargo[3], os delitos de corrupção no direito brasileiro continuam estruturados em torno da relação entre vantagem indevida e atuação funcional.

A regulação penal brasileira trata do assunto nos artigos 317 (corrupção passiva) e 333 (corrupção ativa). Embora a redação do tipo de corrupção passiva seja relativamente aberta e com baixo grau de determinação, a doutrina e a jurisprudência limitaram o seu alcance[4]. No julgamento do caso Collor (Ação Penal 307) (Brasil, 1994), o Supremo Tribunal Federal (STF) entendeu que a relação deve adquirir a forma de um vínculo quid pro quo, ou seja, de um acordo fechado que visa a mercantilização de um ato de ofício (Andrade, 2022, p. 104-118). Essa exigência foi flexibilizada (Salvador Netto, 2013) no julgamento do caso Mensalão (Ação Penal 470) (Brasil, 2012), ao se permitir a criminalização de acordos abertos, por meio da fórmula de mercantilização de atos de ofício “em potencial” — ou seja, de condutas ainda não determinadas, mas com perspectiva de futura concretização (Quandt, 2014).

Sobre esse ponto, nos casos da Operação Lava Jato julgados pelo Supremo, manteve-se a premissa de que deve haver um vínculo pré-estabelecido entre vantagem e ação funcional. Dois dos últimos julgamentos de casos da operação pelo STF demonstram isso. No julgamento dos Embargos de Declaração da Ação Penal 1015 (caso Valdir Raupp), em 2022, o voto condutor, proferido pelo ministro Gilmar Mendes, destacou a “necessidade de indicação de um específico pacto de injusto para fins de configuração do crime de corrupção” (Brasil, 2022f, p. 54). O ministro André Mendonça, na ocasião, entendeu haver limitações da acusação em “comprovar efetivamente o ‘pacto do injusto’ entre os envolvidos”, ou seja, de que “o recebimento dos valores teria a contrapartida alegada na denúncia” (Brasil, 2022f, p. 76.).

O tema reapareceu, ainda que mais lateralmente, na Ação Penal 1025 (que também teve como réu Fernando Collor de Mello), julgado pelo STF em 2023. Na ocasião, o ministro André Mendonça reiterou a compreensão de que os delitos de corrupção se realizam por meio de um “pacto do injusto”, de um “ajuste entre as partes” (Brasil, 2023, 531 e 560, respectivamente). Ademais, frisa o ministro, a ação do agente político – naquele caso concreto, a utilização de sua influência — não pode se configurar enquanto “possibilidade teórica” ou mera expectativa “que terceiros espontaneamente possam alimentar baseadas exclusivamente no poder, em tese, do parlamentar” — esse elemento deve, ao revés, ser comprovado em concreto (Brasil, 2023, p. 560). Disso depreende-se que o nexo entre vantagem e função pública não pode ser simplesmente presumido a partir de máximas gerais de experiência, devendo encontrar algum suporte empírico nos elementos do caso concreto.

A intensidade dessa demonstração, contudo, deve variar conforme a etapa da persecução penal. Afinal, essa exigência não se limita ao juízo condenatório, uma vez que a persecução penal opera com standards probatórios progressivos. Embora a decretação de medidas investigativas ou cautelares não pressuponha certeza quanto à culpa do investigado, exige-se à sua efetivação a descrição de razoáveis indícios da prática de crime (fumus comissi delicti) — o que é aferido por meio de um juízo de probabilidade (Dezem, 2021, p. 857) acerca da ocorrência de uma infração penal específica (Badaró, 2015, p. 944) e de sua atribuição ao investigado. É dizer, há uma relação entre juízo de tipicidade e hipótese de cabimento de medidas cautelares e investigativas processuais penais. Afinal, os tipos penais não apenas fundamentam condenações, mas também funcionam como normas habilitadoras do exercício do poder punitivo já nas fases iniciais da persecução penal (Zaffaroni et al., 2010, p. 125).

Conclui-se provisoriamente que o recebimento de vantagens desconectado de contrapartidas relacionadas à função pública não é apto a configurar o delito de corrupção passiva. Embora a fase investigativa opere com um standard probatório menos exigente do que o juízo condenatório, a identificação de alguma conexão minimamente concreta entre a vantagem investigada e a atuação funcional permanece relevante para legitimar a utilização de instrumentos penais.

À luz dessas premissas, cabe examinar se a fundamentação apresentada na decisão permite identificar indícios dessa relação.

 

A atuação parlamentar conforme a fundamentação da decisão judicial

Crédito consignado: a Emenda nº 30 e a MPV nº 1.106/2022

A primeira questão refere-se à tramitação da Medida Provisória nº 1.106/2022, em que o senador Jaques Wagner apresentou a Emenda nº 30 (Brasil, 2022a). Segundo a decisão, a Polícia Federal identificou “indícios de atuação parlamentar” em favor do Banco Master na pauta do crédito consignado, especialmente em relação à “elevação da margem consignável da remuneração disponível” (Brasil, 2026b, p. 4). Ocorre que os documentos legislativos disponíveis em fonte aberta apontam em direção diversa.

A MP original (Brasil, 2022a), enviada em março de 2022, de fato elevava a margem consignável dos beneficiários do INSS de 35% para 40%, e o texto convertido na Lei nº 14.431/2022 (Brasil, 2022d) ampliou ainda mais esse limite para 45%, expandindo o mercado potencial de crédito consignado. Entretanto, essa alteração não decorreu da atuação do parlamentar investigado. A Emenda nº 30, apresentada em 22/03/2022, não tratava da ampliação da margem consignável, mas da imposição de um teto para os juros do crédito consignado, sob fiscalização do Banco Central e com previsão de enquadramento como crime de usura em caso de descumprimento.

A proposta foi rejeitada e não integrou o texto final aprovado pelo Congresso. As medidas que efetivamente ampliaram a margem consignável para 45% resultaram de outras emendas parlamentares (Emendas nº 50 e 51, da deputada Greyce Elias) (Brasil, 2022b), posteriormente acolhidas pelo relator da Medida Provisória, o senador Davi Alcolumbre (Brasil, 2022c).

Assim, verifica-se uma dissociação entre o fundamento invocado pela decisão e o conteúdo da atuação parlamentar efetivamente identificada. Enquanto a decisão associa a conduta do senador à pauta da elevação da margem consignável, a Emenda nº 30, citada como veículo dessa conduta, tratava de tema diverso. Independentemente do mérito ou da adequação econômica da proposta, o ato parlamentar concretamente descrito na decisão não guarda correspondência com a atuação legislativa indicada como benéfica ao Banco Master.

 

A “Emenda Master” e o Fundo Garantidor de Créditos

A segunda questão diz respeito ao limite de cobertura do Fundo Garantidor de Créditos (FGC). Segundo a decisão, a Polícia Federal identificou interlocuções entre representantes do Banco Master e o senador Jaques Wagner em torno da Emenda nº 11 à PEC nº 65/2023, apresentada em 13/08/2024 pelo senador Ciro Nogueira (Brasil, 2024). Tal proposta legislativa, alcunhada de “Emenda Master”, pretendia elevar a cobertura do FGC de R$ 250 mil para R$ 1 milhão por depositante — medida que, conforme avaliação do ministro André Mendonça na Petição nº 15.873, era de interesse do Banco Master. No caso do senador Jaques Wagner, descreve-se que o empresário Augusto Lima telefonou ao parlamentar no dia em que a emenda foi apresentada, lhe encaminhou o link com o texto, e repetiu o envio em momento posterior, após encontro presencial.

Todavia, conforme os próprios fatos narrados na decisão, não é atribuída ao investigado atuação parlamentar em favor da proposta. A emenda não foi apresentada por ele, ele não foi relator do projeto e não há indicação, na decisão, de manifestação pública, voto ou articulação legislativa de sua autoria.

Assim, diferentemente do que se verificou no caso analisado na Petição nº 15.873, em que a investigação apontou a participação direta de agentes privados na elaboração e encaminhamento da proposta legislativa ao senador Ciro Nogueira (Brasil, 2026ª; acórdão ainda não disponibilizado), os elementos expostos no ato jurisdicional sob análise limitam-se a registrar contatos e circulação de informações sobre a matéria, sem demonstração de atuação funcional efetiva do parlamentar investigado em defesa da elevação da cobertura do FGC.

 

Fluxo informacional e operação BRB/Master

A terceira questão diz respeito ao que a decisão denomina “constância de fluxo informacional” entre o senador investigado e o empresário Augusto Lima. Segundo a Polícia Federal, Lima mantinha o parlamentar informado sobre assuntos de interesse do Banco Master, incluindo operações societárias, temas regulatórios, iniciativas legislativas e investigações envolvendo a instituição. A decisão também atribui relevância à mensagem enviada por Lima em 29/03/2025, na qual, ao comentar a operação de venda do banco ao BRB, teria afirmado ao parlamentar: “Você mais do que ninguém sabe de minha história e faz parte disso” (Brasil, 2026b, p. 9). Para a autoridade policial, tais evidências sugerem a existência de uma “relação funcionalmente direcionada e não meramente social” (Brasil, 2026b, p. 12).

Não se descreveu, contudo, atuação funcional decorrente dessas interlocuções. A decisão não esclarece de que modo o senador teria contribuído para a tentativa de venda do Banco Master ao BRB, nem aponta projeto apresentado em atendimento a pleitos da instituição financeira, voto proferido em seu benefício, atuação junto a órgãos públicos, ou outra ação ou omissão parlamentar vinculada às informações recebidas. A frase destacada pela decisão pode indicar proximidade pessoal ou política entre os interlocutores, mas não permite identificar, por si só, qual conduta funcional teria sido colocada à disposição da instituição financeira.

 

A conexão entre vantagem e atuação funcional na fase investigativa

A análise da decisão demonstra que a atuação funcional apontada como contrapartida das vantagens sob investigação não foi suficientemente explicitada. Os fundamentos expõem relações, contatos e benefícios supostamente recebidos, mas não identificam indícios de quais ações ou omissões efetivamente praticadas teriam constituído a contraprestação dessas vantagens. Em alguns pontos, a correspondência entre a atuação parlamentar mencionada e os fatos legislativos examinados mostra-se desconectada, como ocorre na referência à Emenda nº 30 à MPV nº 1.106/2022, em que a conduta atribuída ao investigado não encontra aderência ao conteúdo da proposição por ele apresentada.

O problema transcende a situação concreta: não diz respeito apenas à suficiência dos elementos reunidos numa determinada investigação, mas aos critérios que legitimam a utilização de instrumentos penais em casos de corrupção. A comparação com a decisão na Petição nº 15.873 ajuda a ilustrar o ponto. Naquele caso, a própria decisão atribuía ao parlamentar investigado a apresentação da chamada “Emenda Master” à PEC nº 65/2023, ato que teria sido praticado, segundo a narrativa investigativa acolhida, em articulação com integrantes da instituição financeira beneficiada pela proposta. Independentemente do mérito da imputação, a decisão identificava uma conduta funcional concreta como possível objeto da troca investigada. Essa distinção evidencia que é possível e necessária a demonstração, ainda que indiciária, de atuação funcional apta a justificar a incidência do aparato investigativo penal.

A eventual possibilidade de que surjam novos elementos probatórios estabelecendo conexão entre as vantagens e condutas funcionais não modifica o fato de que, no momento da decisão, esses elementos não estavam presentes. E, no contexto da relação entre persecução penal e política, o tempo importa.

Como a experiência brasileira recente demonstra, tais preocupações assumem especial relevância quando os investigados são detentores de mandatos eletivos. Investigações criminais envolvendo agentes políticos frequentemente produzem efeitos que transcendem os estritos limites do processo. Medidas investigativas em alegados casos de corrupção política são uma arma poderosa, com potenciais efeitos colaterais sobre a dinâmica democrática, e devem ser empregadas com critérios rigorosos, sob pena de indevida intervenção do sistema de justiça criminal na ordem política. Por isso, quando tais instrumentos se mostrarem necessários, as razões de decidir constituem o principal instrumento de controle de sua legitimidade.

 

Referências

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ANDRADE, Alfredo Ermírio de Araújo. O exercício de influência sobre agentes políticos: limites dos tipos penais de corrupção passiva e ativa em zonas cinzentas. 2022. Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade de São Paulo, São Paulo, 2022. Disponível em: https://teses.usp.br/teses/disponiveis/2/2136/tde-02022023-193640/. Acesso em: 21 jun. 2026.

BADARÓ, Gustavo Henrique. Processo penal. 3. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2015.

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Notas

[1] A Petição nº 16.201 trata de medidas investigativas, como busca e apreensão, e a Petição nº 16.229 cuida de medidas cautelares pessoais, como proibição de se comunicar com outros investigados. Destarte, a partir de agora se utilizará como referência a Petição nº 16.229, de conteúdo muito semelhante à de nº 16.201.

[2] Nesse sentido, as decisões proferidas pelo ministro André Mendonça em outras fases da Operação Compliance Zero têm sido acompanhadas de exposição relativamente detalhada das conclusões investigativas provisórias (casos, por exemplo, de decisão nas Petições nº 15.556, relacionada a Daniel Vorcaro e familiares, e 15.873, relacionada ao senador Ciro Nogueira).

[3] Na Espanha, v. artigo 422 do Código Penal. Sobre o tipo penal, ver Vázquez-Portomeñe Seijas (2011). Na Argentina, v. artigo 259 do Código Penal. Sobre o tema, ver Macagno (2011).

[4] Para uma reconstrução da evolução jurisprudencial do STF sobre o tema, ver Andrade (2026, p. 85-118; 138-186).